煤電新周期的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

今年的政府工作報(bào)告提出：發(fā)揮煤炭、煤電兜底作用，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用能需求。煤電作為我國電力的基礎(chǔ)性、保障性電源，在保障國家能源安全和推動(dòng)新能源發(fā)展過程中肩負(fù)著歷史使命。“十二五”逐步過剩、“十三五”停緩建的煤電在“十四五”步入一輪新周期。所謂新周期，是缺電背景下重啟一輪煤電建設(shè)的窗口期，是煤電向基礎(chǔ)性、調(diào)節(jié)性電源轉(zhuǎn)型的過渡期，是電力市場化改革推進(jìn)中其功能價(jià)值被再發(fā)現(xiàn)的紅利期。新周期下，煤電發(fā)展既面臨著機(jī)遇也面臨著挑戰(zhàn)，如何處理好煤電與煤炭的關(guān)系是產(chǎn)業(yè)和政府部門需要重點(diǎn)思考的問題。

新形勢下煤電迎來建設(shè)新周期

政策層面，近兩年在“立足國情”“先立后破”原則下更加重視能源安全與兜底保障。“雙碳”目標(biāo)提出后，有些地區(qū)“減碳”異化為某種形式主義，采取“一刀切”等方式。對此，2021年7月30日，中央政治局會(huì)議提出了糾正“運(yùn)動(dòng)式減碳”，先立后破的要求。隨后，在年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出要立足以煤為主的基本國情，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合。2022年印發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持先立后破、通盤謀劃，以保障安全為前提，構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，確保國家能源安全。黨的二十大報(bào)告中指出，立足我國能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，有計(jì)劃、分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)。

據(jù)公開信息，為確保能源安全，2022年，國家有關(guān)部門明確提出煤電“三個(gè)8000萬”目標(biāo)，要求2022年、2023年煤電各開工8000萬千瓦、兩年投產(chǎn)8000萬千瓦，并將“十四五”煤電發(fā)展目標(biāo)由12.5億千瓦上調(diào)至13.6億千瓦，甚至更高。2023年第19期《求是》雜志刊發(fā)的中共國家發(fā)展改革委黨組署名文章《深刻把握六方面重大關(guān)系的實(shí)踐要求 以高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)中國式現(xiàn)代化》提出，“要加強(qiáng)能源資源安全保障能力建設(shè)，推動(dòng)煤電等支撐性調(diào)節(jié)性電源建設(shè)”。今年的政府工作報(bào)告提出，“發(fā)揮煤炭、煤電兜底作用，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用能需求”。由此看出，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，煤電在歷經(jīng)“十三五”的困頓期后，迎來了一個(gè)政策調(diào)整糾偏期。

在全球能源電力新形勢與國內(nèi)政策推動(dòng)下，新一輪煤電建設(shè)窗口期打開，核準(zhǔn)與投資快速增長。自2021年四季度出現(xiàn)嚴(yán)重的缺煤缺電狀況以來，火電投資額逆轉(zhuǎn)持續(xù)多年的下跌趨勢，迎來上升拐點(diǎn)，累計(jì)同比持續(xù)攀升。2021年，火電年投資額達(dá)672億元，同比增速達(dá)18.31%；2022年火電年投資額達(dá)909億元，同比增速達(dá)35.27%；2023年火電工程投資額1029億元，同比增長15%。從側(cè)重點(diǎn)上看，大型風(fēng)光基地、負(fù)荷中心以及電網(wǎng)支撐點(diǎn)電源的煤電項(xiàng)目成為主要發(fā)力方向，尤其是在近兩年清潔能源出力不足、風(fēng)光發(fā)電占比提升后消納壓力漸顯的背景下，火電的調(diào)峰、兜底保障作用愈發(fā)凸顯。傳統(tǒng)水電大省云南、四川一改過往對待煤電的態(tài)度，在嚴(yán)峻的電力保供形勢下，加緊謀劃建設(shè)一批支撐性、調(diào)節(jié)性火電項(xiàng)目。而三北地區(qū)“沙戈荒”大基地項(xiàng)目的電力送出同樣需要火電做支撐，新能源上得越多，火電配套建設(shè)的規(guī)模往往也越大。原本以為將高耗能的重工業(yè)轉(zhuǎn)移到西部，可以拉低用電負(fù)荷及電量增速的東部地區(qū)，在新興產(chǎn)業(yè)尤其是高端裝備制造業(yè)和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的用電拉動(dòng)下，同樣保持了較高的負(fù)荷及用電增速，也呈現(xiàn)出電力供應(yīng)趨緊從而需要加碼火電的局面。

與此同時(shí)，伴隨電力市場化改革的推進(jìn)，煤電的功能價(jià)值逐漸得以發(fā)掘和定價(jià)。電能量方面，在2021年缺煤缺電的能源供需矛盾集中爆發(fā)背景下，煤電隨《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》，率先全部進(jìn)入市場交易，煤電價(jià)格同步形成“上下浮動(dòng)20%”的市場化定價(jià)機(jī)制。在電力供應(yīng)持續(xù)緊張的2022年和2023年，全國范圍內(nèi)的火電年度中長期交易價(jià)格大多實(shí)現(xiàn)高比例上浮，缺電背景下煤電的電能量價(jià)值得以體現(xiàn)。調(diào)節(jié)價(jià)值方面（輔助服務(wù)費(fèi)），2021年國家能源局發(fā)布新版“兩個(gè)細(xì)則”，明確煤電作為電源側(cè)調(diào)節(jié)主體的地位和“誰提供，誰獲益”的市場化原則。國家能源局2024年一季度新聞發(fā)布會(huì)表示，今年將研究出臺(tái)電力輔助服務(wù)市場基本規(guī)則，推動(dòng)輔助服務(wù)費(fèi)用由主要在發(fā)電側(cè)分擔(dān)，逐步向用戶側(cè)合理疏導(dǎo)。煤電作為我國電力系統(tǒng)主要依賴的可調(diào)節(jié)電源，受益于各地輔助服務(wù)市場政策的出臺(tái)落地，其調(diào)節(jié)性輔助服務(wù)部分收入有望實(shí)現(xiàn)增長。備用價(jià)值方面（容量電價(jià)），2023年國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知》，從政策層面落實(shí)完善煤電“中長期實(shí)現(xiàn)功能定位轉(zhuǎn)型，短期兼顧補(bǔ)償機(jī)組效益”的目標(biāo)。煤電容量電價(jià)機(jī)制以電價(jià)補(bǔ)償?shù)男问秸J(rèn)可煤電的頂峰備用價(jià)值，并實(shí)現(xiàn)機(jī)組部分固定投資成本的回收。從長期趨勢來看，煤電容量部分收入將與新型電力系統(tǒng)發(fā)展趨勢和煤電功能定位轉(zhuǎn)型趨勢相匹配，實(shí)現(xiàn)逐步抬升。大部分地區(qū)的煤電容量電價(jià)將從2024至2025年回收固定成本30%左右的水平提升至2026年的不低于50%。

新周期下需統(tǒng)籌好煤和電的關(guān)系

在煤電新周期的演進(jìn)過程中，如何處理好煤電與煤炭的關(guān)系是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又深遠(yuǎn)的問題。

其一，煤炭與煤電看似兩個(gè)上下游關(guān)系緊密的行業(yè)，在實(shí)際運(yùn)行中常常呈現(xiàn)出“頂牛”的矛盾。從“十二五”煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩價(jià)格大幅下跌，到“十三五”基本平衡，再到“十四五”再度趨緊，煤電效益也是大起大落，未體現(xiàn)出公共事業(yè)行業(yè)的穩(wěn)定性。如果單純把煤炭和電力看做博弈關(guān)系，那就會(huì)陷入面多了加水、水多了加面的循環(huán)之中。從現(xiàn)實(shí)看，2023年煤電行業(yè)的虧損面是45%左右，然而煤炭行業(yè)的虧損面也高達(dá)43%左右。種種現(xiàn)象的背后實(shí)際反映的是“市場煤”和“計(jì)劃電”的矛盾。如果總蛋糕不做大，又缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整出清機(jī)制，僅靠切蛋糕不免會(huì)出現(xiàn)大起大落。煤炭緊張了搞計(jì)劃、煤炭寬松了搞市場，短期看是平抑了市場波動(dòng)，但長期看反而會(huì)由于價(jià)格信號失靈從而影響投資決策，進(jìn)而加大周期的波動(dòng)性。這一點(diǎn)在2002年至2015年這輪煤炭產(chǎn)業(yè)周期中體現(xiàn)得十分明顯。如今在“雙碳”目標(biāo)約束下，在煤價(jià)和電價(jià)的調(diào)控下，煤炭和煤電兩個(gè)行業(yè)發(fā)展的積極主動(dòng)性都不高。如何跳出煤電博弈，站在更高層面謀劃兩個(gè)行業(yè)的發(fā)展問題值得思考。

其二，兩個(gè)行業(yè)由于產(chǎn)能周期的不同，帶來的潛在供需錯(cuò)配可能性需要高度關(guān)注。自2021年出現(xiàn)缺煤缺電問題以來，伴隨政策導(dǎo)向的調(diào)整，國家加快了煤電項(xiàng)目的審批建設(shè)。然而，煤炭方面主要以挖潛增供來應(yīng)對，新一輪的產(chǎn)能審批建設(shè)尚未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。考慮到煤電建設(shè)周期短（1.5年至2年）、煤炭產(chǎn)能建設(shè)周期長（3年至5年），尤其是在“十五五”期間煤炭資源加速枯竭退出問題加劇，煤電供需的周期性錯(cuò)配或?qū)⒏訃?yán)重。

其三，關(guān)注煤電新周期下配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。本輪周期下，除大基地配套外，多數(shù)煤電項(xiàng)目分布在負(fù)荷中心以及電網(wǎng)支撐點(diǎn)。然而，“十四五”乃至“十五五”煤炭開發(fā)布局將進(jìn)一步加速西移，尤其多集中于新疆、陜甘寧等西部地區(qū)。同時(shí)，中東部資源枯竭問題也將加劇，即煤和電的供需空間錯(cuò)配更加顯著。這對鐵路、集運(yùn)、倉儲(chǔ)等配套基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高要求，如新疆煤外運(yùn)等鐵路規(guī)劃建設(shè)時(shí)間周期較長，需要超前謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，謹(jǐn)防潛在的運(yùn)輸瓶頸制約煤電產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

新周期下必須看到，煤電與煤炭肩負(fù)著保障國家能源安全的重任，承載著助力新能源發(fā)展的歷史使命，也面臨著“雙碳”目標(biāo)約束下且戰(zhàn)且退的必然局面。統(tǒng)籌好煤電與煤炭以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，是確保實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)，需要我們認(rèn)真思考、科學(xué)應(yīng)對。

來源：中國煤炭報(bào)3月9日七版 原標(biāo)題《煤電新周期的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》